ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ материалов слушаний на тему: «Государственная система сопровождения семьи в России», проходивших в Общественной палате РФ 27 апреля 2010 года
На указанных слушаниях было предложено принять ряд федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, управленческих решений, которые служили - бы правовой основой "в области создания системы защиты детства и семьи в России".
С этой целью предлагается создать некий орган, который должен иметь статус местного «миниправительства в отношении детства». Решения этого органа будут обязательны к исполнению для всех организаций, расположенных на указанной территории, независимо от их подчинённости. Сами же эти органы, являясь надведомственными, никому не подчиняются и обладают широкими властными полномочиями и контрольными функциями. Такими органами должны стать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН и ЗП).
Необходимо отметить, что Комиссии по делам несовершеннолетних уже сегодня наделены законом координирущими функциями в отношении деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Новым же является именно властный характер предписаний Комиссий и их надведомственный статус.
Согласно предлагаемому законопроекту, содержащему поправки в целый ряд федеральных законов (приложение № 1 к рекомендациям) полномочия Комиссии реализуются в том числе путём принятия постановления о признании ребенка нуждающимся в помощи государства.
При этом в соответствии с пунктом 5 статьи 4 законопроекта к детям, нуждающимся в помощи государства, относятся дети, определенные действующим законодательством как дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в социально-опасном положении, либо проживающие в семье, находящейся в социально опасном положении, а также дети, оставшиеся без попечения родителей.
Следует заметить, что в действующем законодательстве указанные понятия (дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в социально-опасном положении, оставшиеся без попечения родителей) определены неконкретно. К примеру, согласно статье 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" к детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в частности относятся дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи, а к детям, находящимся в социально опасном положении, относятся дети, которые вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для их жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к их воспитанию или содержанию (статья 1 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних").
Согласно же статье 121 Семейного кодекса РФ дети признаются оставшимися без попечения родителей … при создании действиями или бездействием родителей условий, …препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения".
Широта и неопределенность указанных понятий, неясность терминов "воспитание, содержание детей, нормальное развитие, отрицательное влияние на ребенка, жестокое обращение с ним позволяет признать практически любого ребенка нуждающимся в помощи государства.
Согласно пункту 5 статьи 1 законопроекта основанием для признания ребенка нуждающимся в помощи государства является постановление районной (муниципального района либо городского округа) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, вынесенное на основании результатов обследования условий жизни, воспитания и развития ребенка и (или) представления документов, подтверждающих обстоятельства, требующие признания ребенка нуждающимся в помощи государства.
Согласно пункту 2 статьи 4 законопроекта постановление Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав является основанием подачи в суд исков о лишении родительских прав, а также издания актов органа опеки и попечительства, влекущих прекращение законного представительства подопечного.
То есть Комиссии приобретают статус органов превентивного правосудия, наделённых властью определять судьбу ребенка и его семьи, включая изъятие детей из конкретных семей.
Выбор формы индивидуальной профилактической работы с ребенком в семье или формы его устройства также относится к полномочиям КДН и ЗП.
Согласно пункту 5 статьи 4 законопроекта осуществление мер по защите прав и интересов ребенка, признанного нуждающимся в помощи государства, в том числе проведение индивидуальной профилактической работы с ребенком и семьей в форме социального патроната или устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей в специальное учреждение производится органом опеки и попечительства в соответствии с планом мероприятий по защите прав ребенка, утверждаемым районной Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Согласно пункту 2 статьи 1 законопроекта социальный патронат – форма индивидуальной профилактической работы, направленная на оказание ребенку и его семье услуг по медико-социальной и психолого-педагогической реабилитации, осуществляемая на основании заключаемого с родителями (иными законными представителями) ребенка договора о социальном патронате, в рамках плана по защите прав ребенка».
Исходя из пункта 1 статьи 12 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», определяющего компетенцию органов управления социальной защитой населения и учреждений социального обслуживания населения в сфере индивидуальной профилактической работы в отношении безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними, речь идёт о предоставлении социальными службами воспитательных и психологических методик и технологий, так называемой «социальной реабилитации» (подпункт 3 пункта 1 статьи 12 данного Федерального закона).
В пункте 3 статьи 1 законопроекта и в рекомендациях Слушаний говорится о том, что социальный патронат осуществляется с безусловного согласия родителей и на основании заключаемого на добровольной основе договора между родителями (иными законными представителями) и уполномоченной организацией по опеке и попечительству. Однако из положений пункта 2 статьи 4 законопроекта следует, что отказ от предлагаемых мер, а также их безрезультатность, влечёт лишение родительских прав. Понятно, что каждый родитель подпишет любой договор под любыми условиями, лишь бы не потерять своего ребенка. Например, одним из таких условий в законопроекте предлагается временное помещение детей с согласия родителей в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей или в патронатную семью (пункт 9 статьи 4 законопроекта). В законопроекте говорится, что договор о социальном патронате должен предусматривать взаимные обязательства родителей (иных законных представителей) и уполномоченной организации. Такое положение не отвечает требованиям статьи 421 Гражданского кодекса РФ о свободе договора, а сама деятельность является ни чем иным, как вмешательством в дела семьи, нарушением прав родителей по воспитанию своих детей, установленному в статье 38 Конституции РФ и статьях 1, 63 Семейного кодекса РФ.
Следует также заметить, что указанная социальная помощь предоставляется не бесплатно. Требование о её бесплатном предоставлении было исключено из подпункта 1 пункта 2 статьи 12 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (№ 122-ФЗ от 22.08.2004 года). При таких обстоятельствах предлагаемый в законопроекте механизм предоставления так называемой «социальной помощи» может служить способом принуждения родителей и лиц, их заменяющих, к оплате услуг, в которых они на самом деле не нуждаются.
К полномочиям КДН и ЗП также предлагается отнести ведение межведомственных банков данных детей, нуждающихся в помощи государства, и семей, находящихся в социально-опасном положении. Между тем, Конституция РФ в статье 23 провозглашает право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. В соответствии со статьёй 24 Конституции РФ сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. В развитие указанных положений Конституции РФ Федеральный закон «О персональных данных» в статье 9 установил требование об обязательном согласии субъекта персональных данных на их предоставление и обработку.
Согласно представленному законопроекту порядок признания ребенка нуждающимся в помощи государства, осуществление мер по защите прав и интересов ребенка, признанного нуждающимся в помощи государства, порядок организации работы по социальному патронату, порядок обследования ребенка, нуждающегося в помощи государства, положение о планировании мер по защите его прав, порядок формирования комиссиями междисциплинарных консилиумов специалистов по выявлению случаев семейного и детского неблагополучия, разработке, контролю за исполнением и при необходимости внесения изменений в планы по защите прав ребенка, порядок и особенности формирования единых региональных и муниципальных банков данных детей, нуждающихся в помощи государства, и семей, находящихся в социально-опасном положении и др., устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Это значит, что указанные вопросы не будут урегулированы на законодательном уровне, а по замыслу авторов законопроекта должны быть определены в подзаконных нормативных правовых актах. Между тем, перечисленные вопросы напрямую сопряжены с положениями Конституции РФ, устанавливающими права и свободы человека и гражданина, так как предусматривают возможность вторжения в жилище, его обследования, ведения банка персональных данных, вмешательства в дела семьи, а также касаются реализации других прав граждан, которые согласно статье 55 Конституции РФ могут быть ограничены только Федеральными законами и только в установленных самой Конституцией РФ случаях.
Одновременно на подзаконном уровне предлагается утвердить и единые правила и процедуры, определяющие порядок организации и деятельности КДН и ЗП, минимальные нормативы численности специалистов и обеспечения деятельности штатных сотрудников комиссий, организационные стандарты, обеспечивающие самостоятельность данной структуры и ее надведомственный характер и др. С этой целью в Правительстве РФ предлагается учредить специальный Департамент по делам несовершеннолетних и защите их прав в качестве рабочего органа, в том числе отвечающего за выполнение Российской Федерацией Конвенции ООН о правах ребенка.
Учитывая, что предлагаемая к созданию система надведомственных органов имеет четырёхуровневую структуру (общественные, муниципальные, региональные и правительственная комиссии), получается, что указанные органы сами будут устанавливать формы и порядок осуществления своей деятельности, а также правовые критерии и основания работы с семьёй и детьми.
Это является коррупциогенным фактором. А в нормативном единстве с положениями об отсутствии ведомственного подчинения наряду с широкими властными полномочиями указанных органов (КДН и ЗП) в решении судьбы ребенка и его семьи законопроектом создаётся беспрецедентная почва для коррупции и злоупотреблений.
Предлагая полностью исключить установленный законом порядок образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (пункты 5, 7 статьи 1 законопроекта), на законодательном уровне предлагается определить основные принципы осуществления деятельности по защите прав и интересов детей, нуждающихся в помощи государства. К ним, в частности, относятся: признание приоритета интересов ребенка при рассмотрении любых вопросов, связанных с защитой его прав и интересов, защита ребенка от жестокого обращения, насилия и эксплуатации, признание индивидуальности ребенка и его потребностей, обеспечение участия родителей (иных законных представителей) в воспитании ребенка во всех случаях, когда это не противоречит его интересам.
Это международные принципы, на которых во всём мире построена система ювенальной юстиции.
Ключевым моментом предлагаемой модернизации социальной сферы является делегирование функций органов опеки и попечительства уполномоченным организациям, которыми в соответствии с подпунктом 8 статьи 1 законопроекта являются некоммерческие организации, включая социально ориентированные общественные организации и организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реорганизованные в специальные центры. Эти организации приобретают право обследования условий жизни, воспитания детей, запрашивания всей необходимой информации о семье, вынесения заключения о признании ребенка нуждающимся в помощи государства, составления проекта плана по защите прав ребенка, заключения договора о социальном патронате, обеспечения проведения индивидуальной профилактической работы с ребенком и его семьёй или помещения его в специальные учреждения, осуществления защиты прав и законных интересов детей, нуждающихся в помощи государства. Примечательно, что те же самые организации приобретают эксклюзивное право проводить поиск и подбор для детей, оставшихся без попечения родителей, совместимых с ними семей, то есть прослеживается возможность работать под заказ. Общественный статус организаций лишает их какой-либо должностной ответственности за производимые действия, что также является коррупциогенным фактором.
Деятельность уполномоченных организаций предлагается финансировать в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 5.04.2010 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций». Таким образом, средства федерального бюджета, предназначенные для поддержки благотворительной деятельности, предлагается направить на оплату дополнительных структур с государственными полномочиями. В то же время органы опеки и попечительства оказываются без каких-либо функциональных обязанностей.
Кроме того, не ясно, каким образом, выполняя государственный заказ по социальному патронату через некоммерческие, в том числе общественные организации, будет обеспечено повышение профессионального уровня сопровождения семей, провозглашённое в рекомендациях слушаний.
Законопроектом вводится понятие патронатного воспитания, которое определяется как форма воспитания ребенка в семье патронатного воспитателя, осуществляемая при условии разграничения прав по защите прав и законных интересов ребенка. Часть из них передаётся воспитателю, а часть остаётся за уполномоченной организацией по опеке и попечительству.
При этом согласно пункту 6 статьи 1 законопроекта передача ребенка на патронатное воспитание на постоянной основе (на срок более одного года) является основанием прекращения учета сведений о ребенке в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
Между тем, в соответствии со статьями 122 - 124 Семейного кодекса РФ информация федерального и региональных банков данных о детях, оставшихся без попечения родителей, используется для передачи детей в семьи на воспитание (усыновление, удочерение), под опеку или попечительство либо в приёмную семью.
В результате происходит замещение патронатным воспитанием иных, более ответственных и полноценных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Кроме того, согласно пункту 9 статьи 1 законопроекта патронатный воспитатель осуществляет свою работу по трудовому договору, который подлежит оплате, равно как и пенсионному обеспечению. Расходы по содержанию ребенка в его семье подлежат компенсации. То есть указанная форма устройства детей является наиболее затратной и источник покрытия указанных расходов в законопроекте не определён.
В приложении № 3 к рекомендациям Слушаний на родителей предлагается возложить алиментные обязательства (если ребенок находится в госучреждении или на воспитании в другой семье), а также ответственность за уклонение от воспитания детей в виде общественных работ. Однако они не могут покрыть всех расходов по содержанию детей в патронатных семьях.
Предусматривая четырёхуровневую структуру КДН и ЗП, законопроект определяет, что районные и общественные комиссии образуется в порядке, установленном органами государственной власти субъекта Российской Федерации, которые также устанавливают состав комиссий, порядок организации деятельности комиссий, порядок образования и деятельности штатных структурных подразделений комиссии субъекта Российской Федерации и районных комиссий, обеспечивающих их деятельность на постоянной основе, утверждают Положение об общественных комиссиях городских и сельских поселений.
Такое положение не соответствует части 1 статьи 131 Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. А согласно части 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако, предлагаемое в статье 2 законопроекта отнесение к вопросам местного значения полномочий по участию в осуществлении деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, устанавливается без определения порядка их финансирования. Данное замечание относится и к положению пункта 5 статьи 4 законопроекта, допускающему наделение органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
Расходов бюджетов всех уровней потребует и создание аппаратов КДН и ЗП, предусмотренных законопроектом, и учреждение Департамента по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве РФ, а также деятельность специалистов социальных служб.
Однако в материалах слушаний не определен основной вопрос: из каких источников и в каком объёме будут финансироваться указанные расходы?
Предлагаемая система представляет собой ни что иное, как западный образец ювенальной юстиции, когда всевластные и никому не подотчётные ювенальные органы способны отобрать ребенка практически у каждой семьи по любому, самому абсурдному поводу. Общественная палата РФ именует это модернизацией социальной сферы ьи в России.
Между тем, провозглашаемые в рекомендациях Слушаний меры социальной помощи семьям в прилагаемых законопроектах не определены. Не ясны и возможные объёмы её предоставления. Кроме того, действующее законодательство не предусматривает правовой возможности выделения финансовых средств на оказание адресной социальной помощи семьям. Не предлагается такого правового механизма и в материалах слушаний. Такое положение ставит под сомнение возможность реализации этой части предложений на практике.
В рекомендациях Слушаний говорится, что их цель полностью совпадает с приоритетами Заявления президиума Межрелигиозного совета России по вопросам защиты прав семьи и ребенка от 22 апреля 2010 г., в котором, в частности, сказано: «Нам видятся опасными любые меры, которые бы позволили чиновникам вмешиваться во внутреннюю жизнь семьи, в ее мировоззрение и образ жизни, в кровную связь родителей и детей…». Отмечается, что предлагаемые меры направлены на ограничение вмешательства чиновников в жизнедеятельность семьи, на развитие профессионально-помогающего сопровождения вместо господствующего ныне и разрушающего семью командно-административного подхода к случаям детского и семейного неблагополучия.
Однако анализ представленных материалов показывает, что указанные меры не отвечают заявленным приоритетам и в отношении поставленных целей являются несостоятельными.
Следует также отметить, что указанный проект на самом деле направлен на реализацию рекомендаций парламентских слушаний на тему: "Законодательное обеспечение практики внедрения ювенальных технологий в деятельность судов общей юрисдикции и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации", проходивших в Государственной Думе РФ 12 ноября 2009 года и определивших необходимость внесения указанных изменений в действующее законодательство.
|
